ATOUMO

Analyse des trajectoires de gouvernance en réponse aux changements systémiques marins et littoraux de Martinique

Laboratoires/Partenaire

IFREMER
Association LittOcéan
Agence des 50 pas géométriques de Martinique
Laboratoire LETG-Brest, Géomer UMR 6554 CNRS
IRSTEA
Office De l'Eau de Martinique
Observatoire De l'Eau de Martinique

Financeur du programme

programme national
Fondation de France

Résumé

Présentation sommaire des enjeux liés à la mer et au littoral de Martinique

La Martinique, parfois qualifiée « d’île périurbaine » (Desse, 2005), est à la fois une Région et un Département d'outre-mer des Antilles françaises, située dans la grande région Caraïbe. Elle compte environ 400 000 habitants (recensement INSEE 2008) sur une superficie de 1100 km. La densité de population et la diversité des activités humaines ont conduit à faire du littoral une zone à enjeux forts : zone résidentielle pour la majorité des communes de l’île, zone d’activités économiques et récréatives majeure, dont le développement des activités touristiques est une volonté affichée des élus locaux. Elle constitue aussi un réservoir de biodiversité dont la richesse est une des caractéristiques de l’île, à travers notamment les trois types d'écosystèmes littoraux que sont les récifs coralliens, les mangroves et les herbiers. Ces milieux évoluent continuellement sous l'effet conjugué des pressions locales (aménagements en front de mer, risques de surpêche, pollutions des eaux et des sédiments marins, destruction physique d'habitats...) et des changements environnementaux globaux (réchauffement et acidification des eaux, accélération de la hausse du niveau marin, présence d’espèces envahissantes...) pouvant perturber certains systèmes écologiques dont dépendent de nombreux usages et activités humaines. La protection des biens et des personnes face aux houles de tempêtes tropicales et cyclones représenterait par exemple, à l’échelle de l’île, le premier service environnemental rendu par les récifs coralliens et leurs écosystèmes associés en termes économiques (Failler et al., 2010). Le contexte insulaire et tropical de ce territoire l’expose, en effet, à des aléas météo-marins importants (ouragan Lenny en 1999, Dean en 2007). La tendance à l'érosion côtière est dominante et la vulnérabilité à la submersion est forte sur la frange littorale (bande des 50 pas géométriques, notamment) densément occupée par un habitat souvent spontané et une grande partie des activités humaines. Au plan socioéconomique, on assiste à une évolution des activités traditionnelles (pêche, agriculture), ainsi qu’à de nouveaux modes de vie où le littoral et la mer connaissent des fréquentations croissantes et diversifiées. Ce n'est que récemment, depuis les années 1980, qu'un attrait pour la fréquentation du littoral a été observé.

Contexte politique et institutionnel

La Martinique doit composer avec des régulations telles que les Directives européennes (Directive Cadre sur l’Eau), des stratégies nationales (Stratégie Nationale pour la Biodiversité, Stratégie Nationale pour la Mer et les Océans, stratégie Nationale de Gestion Intégrée du Trait de Côte, Stratégie Nationale de Gestion des Risques d’Inondation) et des contingences territoriales liées à la richesse et à la vulnérabilité des écosystèmes et des paysages, à des pollutions anciennes et persistantes (par exemple la contamination par la chlordécone), aux inégalités sociales, ou encore à une concurrence d’espace entre urbanisation et agriculture. Par ailleurs, la prise en compte des interdépendances entre les milieux et les activités humaines, ainsi que les possibles concurrences ou conflits d’usages, conduisent les autorités publiques à composer, au sein d’un espace restreint, avec une pluralité de valeurs et d’objectifs (Richard-Ferroudji, 2008).

Pour tenter de répondre à ces différents impératifs, on observe depuis le début des années 2000 le développement d’outils de gestion et de préservation de la mer et du littoral. Se sont ainsi mis en place des contrats de territoires (contrat de la baie de la baie de Fort-de-France, contrat de rivière du bassin versant du Galion, expérimentation de Gestion Intégrée de la Zone Côtière sur le territoire de la baie du Robert, projet de contrat de littoral du sud), des Réserves Naturelles Nationales avec aujourd’hui des projets d’extensions (Réserve des îlets de Saint Anne, Réserve de la presqu’île de la Caravelle) et des projets de Réserves Naturelles Régionales (Réserve de la baie de Génipa, Réserve marine du Prêcheur, Réserve de Sainte-Luce). D’autres démarches de gestion ou de planification sont également à mentionner : la révision du Schéma d’Aménagement Régional (SAR) intégrant un Schéma de Mise en Valeur de la Mer (SMVM) et l’élaboration des Schémas de COhérence Territoriale (SCOT) intégrant un volet maritime, ainsi qu’une mise à l’étude d’un Parc Naturel Marin à l’échelle de l’île (Agence des Aires Marines Protégées, 2010). En réponse à la stratégie nationale pour la mer et les océans, un Conseil Maritime de Bassin Ultramarin (CMBU) doit être mis en place en Martinique selon le décret de 2014 (décret n° 2014-483 du 13 mai 2014) comme dans les autres départements et territoires d’outre-mer. Si un Conseil similaire avait été mis en place dans le cadre du Grenelle de l’environnement puis dans celui des Assises de la mer, il ne s’agissait pas encore du CMBU. L’objectif de ce CMBU est d’établir une synthèse des enjeux et des grandes orientations liés aux espaces maritimes de l’île, pour l’élaboration d’un document stratégique de bassin maritime. Enfin, en matière d’anticipation des effets du changement climatique, la démarche de réflexion conduite à ce jour résulte de l'élaboration du Schéma Régional Climat Air Energie (SRCAE) de la Martinique. Son volet « adaptation » a conduit à la production d'un rapport sur les impacts, la vulnérabilité et l'adaptation de la Martinique au changement climatique (CLIMPACT, 2011). Parallèlement, une majorité d’acteurs gestionnaires et institutionnels reconnaissent les défauts et décalages entre les décisions, les mesures mises en œuvre et les résultats effectivement observés, et s’interrogent sur les conditions d’appropriation et d’efficacité de ces politiques de gestion et de préservation. En réaction à ce constat, il faut souligner la tenue, tous les deux ans depuis 2008, d’un forum d’échanges intitulé Bodlanmè (signifiant littéralement « bord de mer » ou « littoral » en créole) sur les problématiques de gestion du littoral et de la mer à l’échelle des Antilles françaises. Suite au deuxième forum de 2011, les acteurs et participants ont souhaité maintenir la dynamique et les échanges sur ces questions transversales, au travers d’un comité de suivi, le « Comité Bodlanmè ». Ce comité vise à promouvoir et soutenir les principes et les pratiques de la gestion intégrée de la mer et du littoral, en favorisant les échanges entre parties prenantes, en diffusant les informations relatives à ces questionnements et en soutenant des initiatives et actions conduites en réponse à cette motivation. Les trois organismes animant ce comité (Agence des 50 pas géométriques, Ifremer, Irstea) étant à l’origine et/ou partenaires du projet ATOUMO, nous nous sommes appuyés largement sur cette dynamique pour mener ce travail de recherche, dans l’objectif d’une meilleure articulation entre science, politique et gestion.

En s’appuyant sur des méthodologies déjà éprouvées, ce projet a pour objectif de mener de manière dynamique et réflexive avec les acteurs concernés (par le biais d’une collecte et d’une analyse de données existantes, d’entretiens et d’ateliers de travail), une analyse des « trajectoires de gouvernance » passées, présentes et à venir en réponse aux changements des éco-socio-systèmes littoraux et marins en Martinique. Il s’agit ainsi avec les acteurs et selon une approche partenariale, de retracer l’évolution des formes de gouvernance d’hier à aujourd’hui, d’identifier leurs forces et leurs faiblesses, et d’imaginer collectivement les mécanismes de gouvernance en réponse aux principales forces de changement susceptibles d’intervenir dans le futur.


Objectifs

La finalité du projet consiste tout d’abord à apporter un appui à la future politique maritime régionale de la Martinique, par une contribution scientifique aux travaux du futur Conseil Maritime de Bassin Ultramarin et aux différentes démarches en cours à l’échelle du territoire martiniquais. A ce titre, il vise à soutenir la mise en œuvre des principes de la Gestion Intégrée de la Mer et du Littoral - GIML (nouvelle appellation française pour la Gestion Intégrée des Zones Côtière - GIZC) en Martinique en favorisant une dynamique d’échanges et de co-construction d’une vision partagée des modes de gouvernance de ces espaces. L’autre finalité consiste à venir en appui aux actions et aux politiques d’adaptation aux changements climatiques sur le territoire martiniquais. Dans ce but, le projet ATOUMO (Analyse des trajectoires de gouvernance en réponse aux changements systémiques marins et littoraux de Martinique) s’est attaché, en mobilisant les données existantes et les savoirs d’acteurs, à analyser et comprendre les liens dynamiques entre l’évolution des éco-socio-systèmes littoraux et marins et les formes de gouvernance mises en place en réponse à ces évolutions.

L’objectif du projet consiste ainsi à retracer les trajectoires de ces formes de gouvernance passées, actuelles et à venir, face aux tendances probables des changements futurs.  En d’autres termes, en quoi les systèmes de gouvernance, d’hier à aujourd’hui, se sont-ils adaptés aux dynamiques des changements terrestres et marins, et quelles pourraient en être les marges d’amélioration ?

Plus particulièrement :

  1. Comment l’éco-socio-système littoral et marin martiniquais a-t-il évolué au cours des cent dernières années jusqu’à nos jours ? Concrètement, comment d’une part les activités humaines, les usages littoraux et maritimes, les comportements et relations qu’entretiennent les acteurs à ces territoires ont-ils évolué dans le temps et dans l’espace ? Ces évolutions socio-économiques sont- liées à des changements environnementaux, à la qualité / quantité des biens et des services rendus par les écosystèmes ?

  2. Quelles ont été les réponses en termes de systèmes de gouvernance face aux changements identifiés ci-dessus ? Quels sont alors les liens entre l’évolution de l’éco-socio-système et les modes de gouvernance mis en place ? Quelles sont les forces et faiblesses des systèmes de gouvernance actuels ?

  3. Quels scénarios d’évolution de l’éco-socio-système mer et littoral martiniquais peuvent être élaborés pour les 20, 50 voire 100 prochaines années ? Quels systèmes de gouvernance adaptatifs peut-on imaginer en réponse à ces projections futures ?

  4. Quelles recommandations peut-on enfin tirer de cette analyse pour soutenir une Gestion Intégrée de la Mer et du Littoral (GIML) en Martinique ? Comment favoriser l’appropriation des résultats dans le cadre de la politique de planification stratégique maritime française ?

Méthodologie

Cadre scientifique

La Gestion Intégrée de la Mer et des Littoraux (GIML) recommande la mise en œuvre d’une approche par écosystème. Cette approche met l’accent sur le maintien des fonctions et des services rendus par les écosystèmes. Ce concept a été depuis développé, particulièrement dans le cadre de l’Evaluation des Ecosystèmes pour le Millénaire (Millennium Ecosystem Assessment, 2005), via un cadre mettant en relation la biodiversité, les services écologiques, les facteurs de changement et le bien-être humain. Si on y ajoute le système de gouvernance, on obtient un schéma représentatif des composantes de l’éco-socio-système.

L’éco-socio-système est ainsi défini comme un « espace composite et complexe, siège d’interactions entre des composantes physiques, biologiques et anthropiques » (COI-UNESCO, 1997). Nous considérons alors l’espace littoral (entendu ici comme la bande terrestre du littoral, mangroves comprises) et l’espace marin / maritime / mer (correspondant dans ce cadre à la zone au-delà des mangroves jusqu’à la Zone Economique Exclusive) de Martinique comme un éco-socio-système.

Des méthodes et outils d’analyse et de diagnostic des éco-socio-systèmes ont été développés et conduisent aujourd’hui à prendre davantage en compte les interactions entre leurs différentes composantes. Le bilan et l’évaluation du programme LITEAU, principal programme de recherche sur la mer et le littoral du ministère du développement durable (MEDDE), a cependant souligné le faible nombre de travaux prenant en compte la dynamique des éco-socio-systèmes dans une perspective adaptative. Les dispositifs institutionnels et les politiques publiques qui soutiennent une GIML doivent en effet composer avec leurs dynamiques évolutives, leur complexité et leurs incertitudes, et appellent ainsi à une « gouvernance adaptative » (Walker et al., 2006, Olsen et al., 2009). La problématique de l’adaptation n’est en soi pas nouvelle, comme l’a montré la nécessité constante des sociétés à s’adapter aux conditions météo-marines. En revanche, la problématique des changements globaux conduit à renouveler les questionnements sur ces enjeux : le caractère global et la vitesse d’évolution des phénomènes mis en avant par les sciences du climat, la place de l’État dans la conduite de l’action publique aux côtés d’autres acteurs et selon des référentiels d’action en pleine évolution, comme la gestion et la prévention des risques (Borraz, 2008, ainsi que l’acceptation de plus en plus réduite des sociétés modernes à s’adapter aux variabilités des milieux par suite de la recherche de modes de vie affranchis des conditions dites « naturelles » (Beck, 2001, Picon, 2008).

Les systèmes de gouvernance que nous étudierons sont appréhendés comme des « processus dynamique[s] de coordination entre des acteurs publics et privés, aux identités multiples et aux ressources asymétriques autour d’enjeux territorialisés, visant la construction collective d’objectifs et d’actions, en mettant en œuvre des dispositifs multiples qui reposent sur des apprentissages collectifs et participent des innovations institutionnelles et organisationnelles au sein des territoires » (Rey-Valette et al., 2011). Cette définition, certes longue, présente toutefois un caractère opératoire à l’analyse souhaitée des systèmes de gouvernance de la mer et du littoral. Elle permet, en effet, d’analyser les réponses en termes de gouvernance face aux changements systémiques (incluant notamment des modes de « gouvernance territoriale endogène », cf. Beuret et Cadoret, 2010), en s’intéressant en particulier aux processus d’apprentissage collectif, aux innovations institutionnelles et organisationnelles, ainsi qu’aux outils et aux dispositifs de coordination entre les enjeux socio-économiques et environnementaux. Pour les propos qui vont suivre, la distinction entre les termes gestion et gouvernance est importante. La première relève des règles et pratiques effectives pour conduire une activité, partager un espace ou un milieu donné. La seconde correspond alors aux « règles sur les règles », à la manière dont les différents acteurs s’accordent et révisent les règles de cette gestion. L’analyse, le suivi et l’évaluation des « trajectoires de gouvernance » constitue ainsi l’originalité de ce projet, en permettant d’apprécier s’il s’agit effectivement de « trajectoires d'adaptation » (Magnan, 2009) en réponse aux changements systémiques.

Pour répondre aux différents objectifs exposés ci-dessus, ce travail a mobilisé une méthodologie empruntée au guide du programme Land-Ocean Interactions in the Coastal Zone (Olsen et al., 2009). Ce cadre méthodologique a été développé et testé sur différents territoires côtiers à partir des travaux du GESAMP (Group of Experts on the Scientific Aspects of Marine Environmental Protection). Il offre des méthodes et cadres conceptuels souples permettant d’analyser les mécanismes de gouvernance en réponse aux dynamiques côtières, en suivant pour cela différentes étapes de travail. La méthodologie retenue pour le projet vise à mobiliser et synthétiser des données existantes ainsi que les connaissances d’acteurs par le biais d’entretiens semi-directifs et d’ateliers de travail, en s’inspirant également de la démarche prospective testée dans le cadre du travail de doctorat de Mathilde de Cacqueray (de cacqueray, 2011).

Le projet s’est déroulé en quatre étapes.

Etape 1 – État des lieux partagé de l’éco-socio-système littoral et marin en Martinique, d’hier à aujourd’hui

  1. Collecte de données afin de caractériser les différents états et l’évolution du littoral et de la mer en Martinique. Synthèse bibliographique (littérature grise et scientifique) sur les usages et activités humaines en mer et sur le littoral, sur l’état des écosystèmes, sur les modes d’occupation du territoire, sur l’histoire des relations des Martiniquais à la mer. Identification des acteurs du littoral et de la mer en Martinique.

  2. Réalisation d’entretiens auprès d’un panel diversifié d’acteurs pour compléter la synthèse et identifier des pistes possibles d’études de cas.

  3. Construction d’un outil pour aider à l’analyse des « trajectoires de gouvernance ».

  4.  Mise en place d’ateliers de travail à partir de la dynamique insufflée par le Comité Bodlanmè qui réuniront les acteurs représentatifs du littoral et de la mer en Martinique.

Objectifs du premier atelier de travail :

  • discuter et valider les enjeux de gestion du littoral et de la mer aujourd’hui en Martinique,

  • identifier les enjeux de gouvernance actuels et discuter de la vision qu’on les acteurs de ce système et valider cet état des lieux actuel,

  • initier les réflexions en termes de rétrospectives : vers la construction d’une frise chronologique à partir des données bibliographiques collectées et issues des entretiens,

  • des études de cas sont choisies pour approfondir (à l’étape 2) l’analyse des trajectoires de gouvernance.

Etape 2 – Analyse de la gouvernance territoriale mer et littoral en Martinique

  1. Etude des liens entre l’évolution de l’éco-socio-système et celle des systèmes de gouvernance, en cherchant à voir dans quelle mesure ces modes de gouvernance répondent aux enjeux identifiés et influencent en retour les dynamiques de l’éco-socio-système.

  2. Mise en exergue des échelles de temps caractérisant ces changements. Caractériser dans le temps les points de rupture et suivre ainsi les « trajectoires de gouvernance » en lien avec les dynamiques de l’éco-socio-système.

Objectif du deuxième atelier de travail :

  • validation de la frise chronologique et échanges entre les acteurs par rapport aux évolutions de l’éco-socio-système observé et plus particulièrement en termes de gouvernance,

  • initiation de l’exercice de prospective.

Etape 3 – Initiation d’un exercice de prospective : quelles sont les projections possibles de l’éco-socio-système et des modes de gouvernance associés ?

  1. Identification de variables clés et de tendances d’évolution à partir de la bibliographie : construction de la base d’un exercice de prospective à poursuivre.

  2. Validation de cette base.

Objectifs du troisième atelier de travail :

  • validation des variables clés et de leurs tendances d’évolution,

  • discussion autour de ces évolutions et des éléments de cadrage à poser en préalable à la construction de scénarios.

Etape 4 – Présentation et discussion des résultats et perspectives

  1. Présentation et mise en discussion des résultats du projet dans le cadre d’une réunion publique.

  2. Echanges sur les perspectives du projet, tant en matière de compléments d’études identifiés que sur les modalités de diffusion et d’intégration des résultats en appui aux initiatives et aux politiques de gestion de la mer et du littoral.

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